Ответственность и контроль в сфере местного самоуправления

доцента кафедры конституционного и му­ниципального права МГЮА Е.С. Шугриной посвящена отдельным аспектам важнейшей проблемы современной правовой науки и практики. Эту проблему в самом широком смысле можно определить как ответствен­ность власти перед обществом.

В книге вопросы контроля и надзора за деятельностью властных структур, их юриди­ческой ответственности раскрываются приме­нительно к муниципальному уровню. Много­численные управленческие ошибки при пере­распределении предметов ведения и финансо­вых ресурсов между различными уровнями публичного управления в современной России в условиях отсутствия единой системы госу­дарственной власти привели к тому, что на местном уровне, который максимально при­ближен к населению, проблема ответственно­сти власти сегодня стоит особенно остро. Над­лежащая законодательная регламентация кон­троля, надзора и ответственности в деятельно­сти органов местного самоуправления, конеч­но, в полном объеме не решит вышеозначен­ных проблем, но, во всяком случае, создаст дополнительные гарантии законности и дис­циплины. Именно в таком аспекте раскрыва­ется контроль в рецензируемой монографии — как одна из гарантий реализации права на ме­стное самоуправление, метод соблюдения за­конности в муниципальном образовании.

Основным отличием исследования Е.С. Шуг- риной от других многочисленных научных ра­бот по муниципально-правовой тематике и од­новременно ее несомненным достоинством яв­ляется значительное количество изученной су­дебной и иной правоприменительной практики.

Работа состоит из десяти глав. Первая гла­ва посвящена понятию и видам органов мест­ного самоуправления, характеризуя которые автор обращается к большому числу норма­тивных, судебных, научных и учебных источ­ников. Обращает на себя внимание разверну­тая классификация органов местного само­управления: по способу формирования; по способу принятия решения; по характеру ре­шаемый вопросов; по выполняемым функци­ям и характеру деятельности. В этой главе так­же описывается структура органов местного самоуправления и возможные модели их взаи­моотношений в муниципальном образовании, раскрываются проблемы формирования и дея­тельности контрольных органов и избиратель­ных комиссий муниципальных образований. Автор анализирует судебную практику, соглас­но которой не любые структурные единицы или должностные лица, участвующие в реше­нии вопросов местного значения, признаются органами местного самоуправления. Особое место отводится вопросу правоспособности органов местного самоуправления как юриди­ческих лиц, поскольку наличие или отсутствие статуса юридического лица может иметь прин­ципиальное значение при привлечении к не­которым видам юридической ответственности.

В целом в первой главе автору удалось по­казать, что преимущественно теоретический во­прос о понятии и признаках органа местного са­моуправления имеет важное практическое зна­чение, в том числе в юрисдикционной сфере.

Во второй главе рассматривается понятие должностного лица и виды должностных лиц органов местного самоуправления. Автор об­ращается к трактовке понятия должностного лица в различные отраслях российской систе­мы права, обоснованно обращая внимание на дифференцированное толкование данного термина. Серьезное внимание уделено анали­зу и сопоставлению понятия должностного лица по Уголовного Кодексу РФ и Кодексу РФ об административных правонарушениях и понятия должностного лица местного само­управления по Федеральному закону «Об об­щих принципах организации местного само­управления в Российской Федерации» (в ред. 1995 и 2003 гг.).

Е.С. Шугрина обращает внимание на не­достаточную проработанность термина «долж­ностное лицо местного самоуправления», так как если рассматривать этот термин буквально во взаимосвязи с законодательной дефиници­ей термина «местное самоуправление», то он означает «должностное лицо деятельности на­селения». В этой связи автор полагает возмож­ным использовать термин «муниципальные должностные лица», распространив его и на должностных лиц муниципальных предприя­тий и учреждений .

Третья глава посвящена контролю и над­зору за деятельностью органов местного само­управления. Прежде всего в ней раскрытается содержательное наполнение контроля и надзо­ра. Автор в целом придерживается традицион­ной точки зрения на соотношение этих поня­тий. Предлагаются классификации контроля по различным основаниям: по форме государ­ственного устройства и территориальным пре­делам действия; исходя из характера взаимоот­ношений контролирующего субъекта и под­контрольного субъекта; по времени проведе­ния; по объему исследуемой деятельности; по способу проведения; по степени императивно­сти проведения контроля; по объему контро­ля; по используемым методам воздействия на подконтрольный субъект; в зависимости от органов, наделенныгх правом производить го­сударственный контроль. Обстоятельное вни­мание уделяется вопросам прокурорского над­зора; финансового контроля; государственной регистрации уставов муниципальных образо­ваний и контроля за законностью муници­пальных правовых актов; общественного кон­троля; оспаривания муниципальных норма- тивно-правовыгх актов; обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан; муниципального контроля. Примеча­тельно то, что автор не ограничивается рас­смотрением теоретических вопросов и анали­зом действующего законодательства, а обра­щается к правоприменительной практике, приводит различные статистические данные о состоянии законности на муниципальном уровне.

Четвертая глава в большей степени имеет теоретический характер. В ней раскрытаются общее понятие и виды юридической ответст­венности органов муниципального образова­ния и их должностных лиц. Автор в сжатой форме обобщает основные высказанные в юридической литературе взгляды на природу и виды юридической ответственности, соглаша­ясь с необходимостью выделения не только негативной (ретроспективной), но и позитив­ной ответственности органов местного само­управления. Наряду с традицион­ными отраслевыми видами юридической от­ветственности обосновывается автономный статус конституционно-правовой и муници- пально-правовой ответственности.

В пятой главе раскрытаются особенности уголовной ответственности депутатов, членов выборного органа, должностных лиц местного самоуправления. Трудно не согласиться с тем, что, к сожалению, примеров привлечения к уголовной ответственности должностных лиц местного самоуправления в последнее время становится все больше и больше, в связи с чем вопросы уголовной ответственности должно — стных лиц местного самоуправления приобре­тают особую актуальность. И хотя детального анализа составов преступлений, совершаемый должностными лицами местного самоуправле­ния, в работе Е.С. Шугриной не содержится, следует отметить, что в ней раскрывается об­щая характеристика оснований уголовной от­ветственности должностных лиц местного са­моуправления, особенностей производства по уголовным делам, подробно рассматривается такое уголовное наказание, как лишение пра­ва занимать определенные должности или за­ниматься определенной деятельностью.

Существенный интерес представляет шес­тая глава монографии, посвященная вопросам административной ответственности. Во-пер- выгх, административная ответственность — это самый распространенный на практике вид юридической ответственности, к которой при­влекаются должностные лица органов местного самоуправления. Во-вторыгх, практически от­сутствуют работы, в которых анализировалась бы проблема административной деликтоспо- собности органов местного самоуправления.

В административно-правовой доктрине сложилось мнение о том, что государственные органы, несмотря на то, что они могут быть наделены соответствующим статусом, юриди­ческими лицами в интерпретации Гражданско­го кодекса РФ не являются и к административ­ной ответственности привлечены быть не мо­гут. Они не могут выступать субъектами адми­нистративной ответственности еще и потому, что административная ответственность — это и есть ответственность перед государством. Ис­ходя из этого административную ответствен­ность должны нести только должностные лица соответствующих государственных органов.

Согласно статье 12 Конституции РФ орга­ны местного самоуправления не входят в сис­тему государственной власти и в соответствии со статьей 70 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» они могут не­сти ответственность перед государством. Важ­но также учитывать, что российское законода­тельство о местном самоуправлении содержит общее для всех органов муниципальной власти положение, являющееся правовым основанием для их признания, при определенных услови­ях, юридическими лицами. В соответствии со статьей 41 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» органы мест­ного самоуправления, которые в соответствии с федеральным законом и уставом муници­пального образования наделяются правами юридического лица, являются муниципальны­ми учреждениями, образуемыми для осуществ­ления управленческих функций, и подлежат государственной регистрации в качестве юри­дических лиц в соответствии с федеральным законом. В связи с изложенным хотя бы фор­мально нельзя не признать, что органы мест­ного самоуправления могут быть привлечены к административной ответственности. При этом, как справедливо отмечает автор, определяю­щим будет наличие статуса юридического ли­ца, а не статуса органа, обладающего властны­ми полномочиями.

Вместе с тем, следует помнить о том, что административная ответственность органов местного самоуправления, как и иныгх бюд­жетных учреждений, имеет ограниченный ха­рактер. В этой связи необходимо подчеркнуть, что институт административной ответственно­сти юридических лиц возник в период начала бурного развития предпринимательской дея­тельности, появления существенного числа нарушающих законодательство юридических лиц, которые не были получателями бюджет­ных средств. В свою очередь, суммы взыскан- ныгх административных штрафов являются ис­точником доходов бюджетов. Именно это по­служило причиной принятия ряда норматив- но-правовыгх актов, устанавливающих админи­стративную ответственность юридических лиц.

Согласно статье 70 Бюджетного кодекса РФ расходование бюджетными учреждениями бюджетных средств на уплату штрафов и иных аналогичные платежей не допускается. Расхо­ды по оплате бюджетными учреждениями ад­министративных штрафов следует произво­дить за счет внебюджетных источников фи­нансирования. В случаях, когда у бюджетного учреждения отсутствуют внебюджетные источ­ники финансирования, а такого наказания, как предупреждение или приостановление де­ятельности, административная санкция не со­держит, необходимо привлекать к админист­ративной ответственности должностных лиц указанных бюджетных учреждений. Исходя из этого бюджетное учреждение, несмотря на признание за ним административной деликто- способности, не всегда реально может быть подвергнуто административной ответственно — сти. Это в равной мере распространяется и на органы местного самоуправления. Возможно поэтому все попытки, о которых упоминает в своей монографии Е.С. Шугрина, найти при­меры правоприменительной практики, когда к административной ответственности был ре­ально привлечен именно орган местного само­управления, не увенчались успехом.

В седьмой главе раскрываются меры кон­ституционно-правовой ответственности орга­нов и должностных лиц местного самоуправ­ления, к которыш автор относит: отрешение от должности органом государственной власти главы муниципального образования, главы местной администрации; роспуск представи­тельного органа местного самоуправления ор­ганом государственной власти; расформирова­ние муниципальной избирательной комиссии; переход полномочий органов местного само­управления органам государственной власти (введение временного государственного уп­равления); досрочное прекращение осуществ­ления органами местного самоуправления от­дельных государственных полномочий (отзыв государственно-властныгх полномочий); отме­на (признание недействительным) юридичес­ки значимого результата (признание выборов недействительныши, отмена результатов выбо­ров, итогов голосования на референдуме); от­мена (приостановление) правовых актов; пре­кращение полномочий депутата, выборного и иного должностного лица на основе вступив­шего в законную силу обвинительного судеб­ного приговора по решению соответствующе­го органа; отказ (в признании действительны­ми подписей, в регистрации кандидата, спис­ка кандидатов, в проведении референдума, в регистрации доверенным лицом). Как и в пре­дыдущих главах, изложение материала не огра­ничивается анализом теоретических и норма­тивных источников, обращением к правовым позициям Конституционного Суда РФ, а со­провождается значительным количеством при­меров из практики реализации различных мер конституционно-правовой ответственности.

Восьмая глава посвящена особенностям муниципально-правовой ответственности. Е.С. Шугрина придерживается точки зрения о том, что конституционно-правовая ответствен­ность органов и должностных лиц местного са­моуправления и муниципально-правовая ответ­ственность — это самостоятельные виды юри­дической ответственности. Основанием муни- ципально-правовой ответственности является муниципальный деликт, представляющий со­бой деяние (действие или бездействие) субъек­та муниципально-правовыгх отношений, не со­ответствующее должному поведению, предус­мотренному нормами муниципального права, и влекущее за собой применение установленных мер муниципально-правовой ответственности.

Мерами муниципально-правовой ответст­венности являются: отзыв выборных должност­ных лиц; выражение недоверия (исполнитель­ному органу местного самоуправления, долж­ностным лицам администрации и пр.); отстав­ка главы муниципального образования, главы администрации, иных должностных лиц адми­нистрации или председателя представительного органа; роспуск представительного органа; до­срочное прекращение полномочий указанных органов и лиц; временное приостановление полномочий указанных органов и лиц; преду­преждение, выносимое избирательной комис­сией; ответственность одних органов местного самоуправления перед другими органами мест­ного самоуправления иных муниципальных об­разований. Наиболее подробно в работе рас- крытается процедура отзыта. Что касается та­кой меры, как временное приостановление полномочий, то автор обращает внимание, во- первыгх, на ее в большей степени теоретический характер, во-вторых, обоснованно полагает, что эта мера не является мерой ответственности, а имеет пресекательный характер.

В девятой главе речь идет о дисциплинар­ной ответственности, обстоятельно анализиру­ется понятие дисциплинарной ответственнос­ти в муниципальном праве, исследуются осо­бенности дисциплинарной ответственности муниципальные служащих, выгборныгх должно­стных лиц органов местного самоуправления. Е.С. Шугрина отмечает, что дисциплинарная ответственность муниципальных служащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления имеет существенные отличия. В обоих случаях основанием является дисцип- линарныш проступок — виновное неисполне­ние или ненадлежащее исполнение должност­ных обязанностей. Но характер должного по­ведения выборных и невыборных должност­ных лиц органов местного самоуправления, безусловно, отличается. Поэтому понятие должностного проступка муниципальных слу­жащих и выборных должностных лиц органов местного самоуправления необходимо тракто­вать по-разному. Как следствие, под должно­стным проступком выборных должностных лиц органов местного самоуправления пони­мается виновное неисполнение или ненадле­жащее исполнение возложенных на выборное должностное лицо обязанностей, правил эти­ки, несоблюдение действующего законода­тельства, а также ограничений, несовмести­мых со статусом выборного должностного ли­ца органа местного самоуправления.

Анализируя основания и меры дисципли­нарной ответственности выборных должност­ных лиц органа местного самоуправления, Е.С. Шугрина обращается к законам субъек­тов Российской Федерации и уставам муници­пальных образований. В то же время она обос­нованно отмечает, что согласно Федеральному закону «Об общих принципах организации ме­стного самоуправления в Российской Федера­ции» в настоящее время субъекты Российской Федерации лишены права принимать соответ­ствующие законы о статусе выгборных должно­стных лиц. Это обусловливает практическую необходимость отмены упомянутых законов субъектов Российской Федерации о статусе выгборных лиц, в связи с чем появляется по­требность законодательного разрешения соот­ветствующих вопросов исключительно средст­вами федерального законодательного регули­рования.

В заключительной — десятой — главе кни­ги рассматриваются особенности гражданско- правовой ответственности, характеризуя кото­рую Е.С. Шугрина различает ответственность органов местного самоуправления, предусмот­ренную договорами, и ответственность, вытека­ющую из внедоговорных обязательств. При этом особо значимым, по ее мнению, является то, что публичный статус органов местного самоуправ­ления влияет на их привлечение к гражданско- правовой ответственности.

При всех отмеченных достоинствах рецен­зируемой работы, содержащей системное изло­жение вопросов контроля и ответственности в сфере местного самоуправления и не лишен­ной оригинальных авторских выводов, она, тем не менее, не лишена отдельных спорных, а по­рой и взаимоисключающих положений. Иногда не вполне понятна логика построения матери­ала, а некоторые суждения имеют постановоч­ный, незавершенный характер. Например, на­звание первой главы книги «Органы местного самоуправления и их должностные лица» не вполне согласуется с наименованием второй главы «Понятие и виды должностных лиц орга­нов местного самоуправления». Соответствен­но возникает вопрос: идет ли речь об одних и тех же либо разных должностных лицах? При этом заметим, что во второй главе подчеркива­ется, что «при характеристике особенностей привлечения к юридической ответственности органов местного самоуправления и их долж­ностных лиц следует учитывать, что не всегда бывает просто провести грань между органами местного самоуправления и их должностными лицами… Должностное лицо местного само­управления в зависимости от круга полномо­чий может выступать и в качестве органа мест­ного самоуправления» . Однако на этом мысль обрывается и можно только предполо­жить, что упомянутое высказывание относится к главе муниципального образования.

Не всегда корректна Е.С. Шугрина по от­ношению и к другим используемыгм категори­ям. В одних случаях она, в частности, опери­рует понятием «должностное лицо местного самоуправления», в других — гово­рит о должностных лицах органов местного са­моуправления (название главы 2, параграфа 3 главы 9), однако четкого соотношения между этими понятиями не проводит. Из содержания работы также не вполне ясно, считает ли ав­тор депутатов, работающих на постоянной ос­нове, в том числе председателя представитель­ного органа, выборными должностными лица­ми местного самоуправления.

Невыясненными остаются вопросы о том, являются ли должностными лицами местного самоуправления главы муниципальных обра­зований, осуществляющие свои полномочия не на постоянной (профессиональной) основе, занимают ли указанные лица и депутаты, осу­ществляющие свои полномочия не на посто­янной основе, выборные муниципальные должности, несут ли они те же обязанности и ответственность, что и лица, замещающие должности на постоянной основе. Из глав вто­рой и девятой следует, что автор положитель­но отвечает на эти вопросы. Вместе с тем, из примера судебной практики, который приво­дится в книге, следует противоположный вы­вод, так как, по мнению суда, депутат, работа­ющий не на постоянной основе, не несет от­ветственности за нарушение порядка рассмот­рения обращений граждан, поскольку не явля­ется соответствующим должностным лицом. Своей же оценки упомянутой судебной интер­претации Е.С. Шугрина прямо не выгсказыта- ет, ограничиваясь пространным замечанием о том, что «такие решения лишний раз подчер­кивают, что контроль за деятельностью просто необходим. И если не работает муниципаль­ный, государственный контроль, то на первое место выходит контроль со стороны общества, населения, избирателей» .

Больше внимания следовало бы уделить вопросам разграничения различных видов юридической ответственности, а также воз­можности их совместного применения. Так, с одной стороны, Е.С. Шугрина справедливо обращает внимание на то, что в современной научной литературе отсутствует единство мне­ний о соотношении дисциплинарной и кон­ституционной ответственности депутатов. Од­ни исследователи считают возможным рассма­тривать их дисциплинарную ответственность как разновидность специальной дисциплинар­ной ответственности, другие — в качестве пар­ламентской или конституционной ответствен­ности. С другой стороны, авторская позиция по этому вопросу четко не обозначена.

Открыпым остается и вопрос о соотноше­нии отдельных оснований и мер муниципально-правовой, конституционно-правовой и дис­циплинарной ответственности депутатов, вы­борных должностных лиц местного самоуправ­ления. В частности, речь идет о такой мере, как прекращение полномочий органов и долж­ностные лиц местного самоуправления. Из со­держания книги следует, что прекращение полномочий депутата в связи со вступившим в законную силу обвинительным судебным при­говором Е.С. Шугрина полагает мерой консти­туционно-правовой ответственности; прекра­щение полномочий депутата за неисполнение или ненадлежащее исполнение должностных обязанностей и нарушение норм депутатской этики, несоблюдение ограничений — мерой дисциплинарной ответственности; прекраще­ние полномочий депутата в случае выражения недоверия или отзыта — мерой муниципально-правовой ответственности. Однако никаких критериев их разграничения не предлагает.

Особо хотелось бы обратить внимание на то, что чрезмерная увлеченность автора ответ­ственностью и обусловливаемыми ей юридиче­скими санкциями приводит к игнорированию роли и значения иных мер правового принуж­дения, которые могут применяться к органам и должностным лицам местного самоуправле­ния. Представляется, что не стоит все возмож­ные меры принуждения сводить исключитель­но к мерам юридической ответственности. На­ряду с ними необходимо различать средства принуждения предупредительного, пресекательного и восстановительного характера. Так, вряд ли следует относить к конституционно — правовым санкциям признание незаконными действий и решений органов и должностных лиц местного самоуправления, отмену (приос­тановление, признание недействующими) му­ниципальных правовых актов. Указанные ме­ры, по нашему мнению, являются мерами кон­ституционно-правового пресечения и одновре­менно восстановления (защиты).

Необходимо отметить и то обстоятельст­во, что иногда поднимаемые автором вопросы полностью лишены какой-либо муниципаль­ной специфики. Так, вряд ли стоило, пусть да­же и весьма поверхностно, раскрывать отдель­ные меры принуждения по избирательному праву (отмена результатов выборов, признание их недействительными, отмена регистрации кандидата, отказ в регистрации, расформиро­вание избирательных комиссий, предупрежде­ние, выносимое избирательными комиссиями, и пр.). Это тем более лишено смысла, что без специального внимания остались проблемы правового регулирования конституционного принуждения в процессе голосования по от­зыву депутата, члена выборного органа мест­ного самоуправления, выборного должностно­го лица местного самоуправления, голосова­ния по вопросам изменения границ муници­пального образования, преобразования муни­ципального образования.

Нельзя умолчать и о том, что в работе со­держатся некоторые неточности фактического порядка. Так, на с. 57 указывается, что «если речь не идет о преступлениях, прокуратура, призванная осуществлять надзор за исполне­нием законов, не наделена полномочиями воз­буждения процесса по привлечению субъектов правонарушений к юридической ответственно­сти». Между тем в соответствии со статьей 28.4 Кодекса РФ об административных правонару­шениях прокурор вправе возбудить дело о лю­бом административном правонарушении.

Высказанные замечания не влияют на об­щую высокую оценку монографии, которая, несомненно, вызовет интерес у юридического сообщества, будет полезной как научным ра­ботникам, студентам, аспирантам и препода­вателям, так и представителям публичной вла­сти. Все они смогут найти в книге Е.С. Шугриной не только интересные теоретические положения, но и имеющие несомненное при­кладное значение обобщения правопримени­тельной, в особенности судебной, практики.